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国家开发银行(下称国开行)商业化改革再次引发关注,一些金融专家和商业银行高管建议政策性银行的改革应谨慎。此前2007年1月的全国金融工作会议,要求推进国开行改革,全面推行商业化运作。目前关于国开行商业化转型的争议主要集中在改革方案、国家注资规模和政府信用的去留。
商业化转型不等于商业银行
据了解,目前由央行研究局牵头,国开行改革领导小组具体组织制定的国开行商业化改革的初步方案已经基本成型,正在上报央行、财政部、银监会等部门研究,最终经国务院批准即可实施。知情人士透露,国开行改革基本遵循国有商业银行股改的思路,即第一步清产核资、剥离不良资产后,由国家注资,进行股份制改造;第二步是比较长远的计划,在适当时机引进外资战略投资者,并最终实现上市。
一位商业银行高管对国开行改革的初步方案表示了不同看法:国开行改革是政策性银行转型,与其他商业银行的股改在性质上根本不同,而现在的改革方案基本与商业银行的改革方案没有本质区别,现在的方案更多关注的是国家注资,这对于不良资产率不到1%的国开行而言不是最重要的。这位高管认为,国开行商业化改革的实质应该是如何剥离和处置政策性业务,建立其他商业银行平等参与政策性业务的机制。据本刊了解的情况看,目前的方案基本上反映了国开行改革的实际情况,管理层也基本认可。在现有条件基础上,国开行商业化转型不等于是一次性、完全的商业银行变革,通过一次注资就把国开行转变为商业银行也不现实。
国开行内部人士透露,国开行很可能会成为投资银行业务与传统银行业务混业经营的试点。中国银行业混业经营已是必然趋势,国开行在发债、资产证券化、财务顾问等方面都有丰富经验,在银行业内最具混业经营条件。
国家注资启动转型
从国开行2006年年报看,截至2006年底资产总额为2.27万亿元,净利润228亿元,不良贷款率仅0.72%。与四大商业银行相比,国开行经营业绩和资产质量明显表现优异,国家的注资计划引起同业质疑。
国开行改革初步方案考虑到国开行以中长期业务为主,初步提出资本充足率不低于15%,且成立时要高于15%,今后发展过程中长期保持不低于15%;包括财政可能要适当增拨资金,更大头的要动用国家外汇储备增拨。据介绍,目前其他发展中国家综合类开发银行的资本充足率大约在15%—20%之间,在发达国家这一指标高达40%左右。而国开行一直定位于开展“开发性金融业务”,因此上述方案中的15%的最低限,是与国际开发性金融机构的标准相比照。
目前国开行资本充足率在9%左右,由于资产质量较高,需要消化解决的不良资产数量不大,目前这一数额在160亿元左右。如果要达到15%的资本充足率,以2006年末的数据测算,资本金缺口约为1300亿元。“这是2006年对国开行实施改革的投资成本,如果按照国开行目前的扩张速度,越往后拖所需资金越多,改革成本越高。”
有知情人士认为,设定15%的资本充足率界限正是国开行期望获得国家注资的重要手段。“商业化转型,国开行必然要与财政“断奶”,财政对项目的补贴将会减少,尽管现在财政对国开行的补贴并不多。虽然国开行资本充足率在8%达标线以上,但肯定希望同中行、工行、建行一样获得外汇注资,这算是对国开行商业化转型变相的补贴。”国开行的人士坦言。
国开行认为，商业化转型后与现有商业银行并不完全相同,将只会延续中长期信贷业务,只做批发业务,不做零售业务,并与财政彻底“断奶”,建立受资本金约束的现代商业银行治理结构。为抵御经营长期业务的风险,国开行更需要足够充实的资本金、相应的拨备和更完善的风险防范机制,因此,要求15%的资本充足率并不高
业务模式避免复制商行
成立于1994年的国开行最初只是专门从事政策性金融业务,由于没有明确的法规约束,不可避免地出现盈利冲动和信用扩张行为,出现了明显的商业化趋势。目前国开行的资产业务已涵盖了除个人消费信贷外的几乎全部商业银行业务,这在市场竞争中引起了商业银行的抱怨和不满。
国开行的业务经营模式主要是依托国家信用低成本获取资金,同时借助财政补贴和政府隐性担保为后盾,因此,可能存在不计成本核算和效益大规模盲目发放信贷的情况,甚至以政策性业务的方式来开展商业性业务,实现其“双轨套利”,也因此逐步建立起在“两基一支”（基础的设施、基础的产业和支柱产业）领域等中长期信贷业务方面的垄断地位。
这种业务模式集中表现在于审贷不分离。尽管国开行的不良贷款率只有0.72%,但贷款周期普遍较长,贷款行业主要在电力、城建、公路、铁路、通讯和石油天然气等领域,客户集中度非常高,一旦出现行业性衰退或危机,长期信贷风险就会凸显。而商业化后的国开行在业务上将实行审贷分离的信贷制度,由评审部门、资金部门、信贷部门联合对项目进行评估、审查,并且各部门各司其职,明确各自的职权。以中长期金融业务为其业务范围,按照“自主经营、自负盈亏和自担风险”的原则,进行政策性银行的商业化试点。
“不过,国开行进行商业化改革,不会复制商业银行的业务模式,目前管理层给国开行的业务范围界定为批发性商业银行,是专门从事企业中长期贷款的批发业务的银行，以避免同质化竞争。”国开行评审局一处长说。
而要做到真正商业化转型,国开行原有的政策性业务如何处理是一个无法回避的问题。目前处理方法有两种,一是建立专门账户与商业性业务分离,二是实行招标,由各商业银行甚至包括其他金融机构平等介入。但政策性业务专门账户能否与商业性业务真正分离,是业界担心的问题。招标制度要解决的是国开行能否真正舍弃其已经建立的具有一定垄断性的业务领域,也 考察商业银行是否有足够的动力去参与招标。
不过,上述国开行人士认为,即使国开行不进行商业化改革,它也是银行,而不是财政性机构,资金也是要付出成本的。国开行一直以来在其业务领域积累了很好的基础,通过与地方政府密切合作的特殊经营模式,创造了良好的经营业绩。2006年的盈利水平、不到1%的不良资产和不良贷款水平,在整个银行业来说都是最好的。而国开行在很多业务经营上采用的就是商业化模式,只是在定位和分工上跟商业银行有区别。“国开行的商业化将按照规范的、成熟的方式进行,不会影响其现有的业务发展和创新。”
国家信用去留争议
作为政策性银行的国开行,其商业化转型并非易事,如多年来一直伴随国开行的政府信用评级,要想同其商业化改革一起转变就不是那么轻而易举。政策性银行要想彻底摆脱原有身份的动力在于,随着财政收入占GDP的比重不断加大,财政逐渐有能力替代政策性银行的部分工作,政策性银行作为财政延伸的功能将减弱或取消。
然而从国开行的改革方案,并不能看出这种财政替代效应的迹象。尽管开发性金融的提法也许会变化,但它不涉足零售业务,也不具备吸收储蓄的功能,它仍然保持现有的资金来源,即通过发行金融债来筹集资金。长期以来,国开行在银行间市场持续地发行金融债券,仅次于中国人民银行和财政部稳居第三大发债体地位。而且,国开行债券背后的准政府信用保证了其旺盛的需求,并使得国开行能以较低的成本融得资金。
而商业化极可能会对国开行的发债优势产生影响,其信用等级可能会被下调,这可能直接导致国开行已经发行但尚未到期兑付的2万亿元存量债券因商业化而发生一定程度贬值，其在银行间市场上的发债成本可能会上升。
但据了解,国开行此次改革可能并不涉及金融债信用的变化,国家主管部门和金融监管部门对国开行金融债发行的有关政策并没有变化,该行现有的信用评级也不会发生改变。“商业化转型,却依然享有政府信用的发债级别,然后用低成本融来的资金以低利率、长期限获取强有力的市场竞争力,其他银行无法与其竞争。因此,国开行商业化转型却不改变信用等级,至少对其他商业银行而言是不公平的。”一位来自商业银行的人士指责说。
但一位国开行评审局的人士反驳说,即使国开行丧失政府信用,对国开行的影响也微乎其微。因为通过多年的市场化运作,国开行已经树立了良好的市场形象,而且,只要内控机制规范,风险控制得当,甚至还可以提升信用等级。